La crise sanitaire et le ralentissement brutal de l’économie qui viennent de frapper de plein fouet le continent européen rendent le « Pacte vert pour l’Europe » (Green Deal) plus nécessaire que jamais. Lancé en décembre dernier par la Commission européenne, ce projet vise à mettre l’Europe sur la voie de la neutralité carbone et du développement soutenable. Si le débat se focalise aujourd’hui sur les mesures d’urgence et la sauvegarde de l’emploi, le Green Deal offre le meilleur cadre pour relier les réponses immédiates et les transformations à long terme, de façon à ce que les politiques de relance servent les objectifs de transition au lieu de leur nuire.
La poursuite des objectifs ambitieux du Green Deal pourrait marquer un tournant dans l’histoire européenne. Mais ce projet souffre de nombreuses faiblesses et incohérences ; pour y remédier, il doit offrir une vision approfondie de la soutenabilité tout en renforçant la démocratie et en luttant contre les inégalités. Et il ne pourra bien sûr être mis en œuvre qu’à la condition de mobiliser toutes les ressources disponibles et d’adapter l’ensemble des politiques et outils de gouvernance européens. Au moment où la crise oblige l’Union à élargir le champ du possible en matière de politique économique, le Green Deal doit pouvoir en bénéficier. Ce n’est qu’à ce prix qu’il deviendra un programme social-écologique à la hauteur du défi civilisationnel auquel notre continent fait face.
Maintenant que les contours du Green Deal ont été dévoilés, il faut soumettre ce projet aux « tests de cohérence » et proposer des pistes pour l’améliorer – c’est l’objectif de la présente note.
Introduction : les faiblesses du Green Deal et comment y remédier
Dans son projet de « Pacte vert » européen (« Green Deal ») présenté le 11 décembre dernier, la nouvelle Commission européenne propose une feuille de route pour orienter l’économie européenne vers l’objectif de neutralité carbone en 2050 et, plus largement, vers le développement soutenable. Elle vise notamment à promouvoir une économie européenne « dans laquelle la croissance économique sera dissociée de l’utilisation des ressources [1] ». Si la plupart des éléments annoncés dans ce projet restent à préciser, il faut reconnaître l’ambition de la Commission de proposer un ensemble de mesures « profondément transformatrices » et de revoir dans ce but de nombreux textes législatifs et programmes européens. Ce projet pourrait ainsi marquer un tournant dans l’histoire des politiques environnementales européennes.
L’année 2020 ouvre une période de concertation et de préparation du contenu détaillé des propositions annoncées. Plus que jamais, la société civile européenne doit participer à ce débat essentiel pour accroître nos chances de relever les défis climatiques et environnementaux. Pour y contribuer, la présente note analyse les points forts et les points faibles du projet dans son état actuel et avance des pistes permettant d’atteindre les objectifs affichés par la Commission.
La politique climatique et environnementale de l’Union européenne s’est caractérisée jusqu’ici par un décalage important entre un niveau d’ambition relativement élevé et des progrès concrets bien plus timides ; à titre d’exemple, l’UE propose, dans le cadre du Green Deal, de revoir à la hausse ses objectifs climatiques à l’horizon de 2030 alors que sa trajectoire actuelle ne permet toujours pas d’atteindre les engagements déjà pris [2]. Cet écart s’explique en partie par un manque de cohérence dans l’approche européenne des enjeux de soutenabilité : un diagnostic tronqué des crises actuelles, une vision parcellaire du défi écologique lui-même, des moyens d’action trop faibles et, surtout, des contradictions nombreuses entre les différentes politiques européennes. Si certaines d’entre elles orientent l’Europe vers la transition, d’autres dressent encore des obstacles sur le chemin quand elles n’orientent pas l’économie européenne dans la mauvaise direction.
Par rapport au projet précédent, « Une planète propre pour tous », présenté en 2018 par la Commission Juncker, le Green Deal de la Commission van der Leyen a le grand mérite de reconnaître ce problème de cohérence et de chercher des façons d’y remédier. L’analyse détaillée de la communication montre cependant qu’il n’y parvient pas jusqu’au bout, de sorte que des incohérences subsistent à plusieurs niveaux.
Tout d’abord, il nous paraît difficile de faire avancer les objectifs environnementaux en séparant la crise, complètement ou presque, comme le Green Deal le fait, des enjeux sociaux et démocratiques, qui font partie du problème. Les sociétés européennes sont frappées par une triple crise : écologique, sociale et démocratique. Ces trois dimensions sont étroitement liées entre elles, et les solutions doivent les articuler dans une vision d’ensemble.
Sur le plan social, la capacité de l’UE à répondre à la crise écologique dépendra directement de sa capacité à lutter aussi efficacement contre les inégalités, à réguler l’économie et à renforcer le pouvoir d’action des citoyens. C’est le seul moyen de garantir l’acceptabilité sociale de la transition écologique et de maximiser ses chances de réussite. Certes, le Green Deal introduit un « Fonds de transition juste » pour aider les territoires les plus exposés aux effets économiques de la transition, cependant les montants financiers proposés dans ce cadre restent insuffisants et devront être complétés par une politique d’investissement, elle-même beaucoup plus ambitieuse que celle annoncée dans le Plan d’investissement (voir le point suivant). Surtout, l’articulation des dimensions écologique et sociale ne se résume pas à la répartition des fonds entre un nombre limité de territoires, comme le fait le Fonds de transition juste : il faut, en même temps, augmenter la capacité des États membres à mener des politiques d’accompagnement à destination des populations les plus vulnérables.
Sur le plan démocratique, le Green Deal ne s’intéresse pas vraiment à la question de savoir comment impliquer les citoyens dans ce projet ou comment renforcer les capacités de nos démocraties à réguler efficacement la vie économique. La communication se borne à souligner l’importance de « la participation et l’engagement du grand public et de toutes les parties prenantes », passant sous silence non seulement la crise de confiance des citoyens envers les institutions européennes mais aussi, et surtout, les conflits qui risquent d’entourer la poursuite des objectifs du Green Deal.
En effet, les mesures susceptibles de faire avancer la transition écologique impliquent des changements des modes de vie pour l’ensemble des citoyens et heurtent de très nombreux intérêts économiques. Une politique de transition présuppose, par exemple, un encadrement beaucoup plus efficace des activités d’influence déployées par les secteurs économiques et des nouvelles formes de participation citoyenne, comme des consultations inspirées de la Convention citoyenne sur le climat, mise en place en France.
Une vision trop technique de la soutenabilité
Sur le plan strictement environnemental, la lecture approfondie du texte révèle deux problèmes. D’une part, la Commission semble consciente du fait que la crise écologique ne se résume pas au dérèglement climatique, et son projet embrasse d’autres enjeux environnementaux comme la perte de biodiversité ; pourtant, les réponses proposées, et surtout les objectifs précis, apparaissent encore très fortement centrés sur le climat.
Plus fondamentalement, bien qu’elle affirme avoir comme objectif une économie européenne « dans laquelle la croissance économique sera dissociée de l’utilisation des ressources [3] », la Commission ne précise pas réellement comment parvenir à une telle dissociation et ce de façon durable. La Commission semble même croire que cette dissociation serait d’ores et déjà à l’œuvre grâce au progrès technique, au moins pour ce qui concerne les émissions des gaz à effet de serre ; nous montrerons plus loin que ce diagnostic est très discutable (voir l’encadré 3) et que d’autres efforts sont nécessaires sur ce point. Par ailleurs, la Commission ne présente aucun diagnostic équivalent pour la biodiversité ou les autres formes d’impact sur les ressources naturelles, malgré les objectifs globaux qu’elle affiche.
Pour mener l’économie européenne vers cette dissociation ou découplage entre la croissance économique et la pression sur les ressources naturelles, nous pensons que le Green Deal devra focaliser bien davantage sur les modes de vie et de consommation, et renforcer les outils permettant de mesurer le progrès accompli dans ce domaine. Ces aspects sont présents dans le projet mais restent secondaires par rapport aux solutions purement techniques comme la décarbonisation des procédés industriels, l’économie circulaire ou le numérique. Or la soutenabilité se mesure à travers la demande finale et non à travers les gains d’efficience (de matière ou d’énergie) par unité produite. Il s’agit donc de fonder le Green Deal sur des objectifs et des indicateurs permettant de mesurer la « taille » de notre système économique compris comme un ensemble de flux de matière et d’énergie consommés dans le processus de production et de consommation [4].
La section 4 ci-après propose de reformuler le diagnostic de la crise en s’appuyant sur les principes clés de l’économie écologique [5] tels que les limites physiques, l’effet rebond, le découplage ou encore la soutenabilité forte. C’est en intégrant ces principes que le projet de la Commission sera en mesure de prendre en compte les interdépendances qui existent entre les systèmes techniques, les politiques publiques et les modes de consommation. Sans tenir compte de cette complexité, les politiques environnementales ne pourront produire les effets escomptés.
Des moyens financiers insuffisants
Le plan d’investissement qui accompagne le Green Deal annonce le chiffre « magique » de 1 000 milliards d’euros sur une période de dix ans ; mais il s’agit, en grande partie, de réallouer vers le Green Deal des dépenses déjà prévues plutôt que de mobiliser des moyens financiers supplémentaires (voir la section 2.2.). Il n’y a donc pas de réelle « additionnalité » des investissements. Et même en supposant une vraie additionnalité, la somme « magique » de 1 000 Mds€ reste bien en dessous des besoins. La Commission européenne le reconnait elle-même en chiffrant, dans le même document, le besoin d’investissements annuels à 260 Mds d’euros, une estimation tirée du plus récent des scénarios EUCO [6] utilisés par la Commission pour calculer les coûts des investissements nécessaires pour atteindre les objectifs climatiques et énergétiques. Le scénario en question étant calibré pour atteindre l’objectif actuellement en vigueur (une réduction de GES de 40% entre 1990 et 2030), cette estimation devrait en toute logique être revue à la hausse pour tenir compte des ambitions de la nouvelle Commission van der Leyen, qui propose une réduction de 50% – voire de 55 % « si possible » – des émissions de GES européennes d’ici 2030.
Cependant, le vrai problème réside ailleurs, dans l’écart persistant entre les besoins d’investissements indiqués par les modèles et les investissements effectivement réalisés. Le montant de 260 Mds indiqué par la Commission représente les investissements annuels supplémentaires nécessaires pour atteindre les objectifs révisés à la hausse en 2018 en matière de réduction de la consommation d’énergie et d’énergies renouvelables.
Il vient donc s’ajouter aux besoins d’investissements déjà identifiés par le passé – le graphique ci-après distingue ces deux catégories – mais qui restent en grande partie non satisfaits, notamment en matière des transports.
Estimation des volumes d’investissements annuels moyens nécessaires pour tenir les objectifs européens en matière de politique énergétique et climatique, 2021-2030, EU-28.
Source : COM(2019) 285 final (Graphique nº 5)
Le constat de sous-investissement n’est pas nouveau. Rappelons que les objectifs adoptés en 2014 [7] engageaient l’UE à réduire les émissions de GES d’au moins 40% d’ici à 2030 par rapport à 1990, à augmenter la part des énergies renouvelables pour atteindre au moins 27% de la consommation globale, et à réduire la consommation d’énergie primaire d’au moins 27% par rapport au niveau de 2007. Dès 2016, le « Scénario de référence [8] » de la Commission indiquait cependant que l’UE n’allait pas atteindre ces objectifs faute d’investissements nécessaires : en poursuivant la tendance elle ne pouvait espérer qu’une réduction de 23,9% d’énergie primaire en 2030 par rapport à 2007, et ce mauvais résultat mettait naturellement en danger l’objectif de réduction des émissions. En réaction, la Commission a revu à la hausse l’objectif de réduction de la consommation d’énergie – porté à 32.5% en 2030 par la Directive 2018/2002 – ainsi que la part des énergies renouvelables dans le mix énergétique européen en 2030 (Directive (2018/2001). L’étude d’impact réalisée dans ce contexte par les services de la Commission, portant sur les mesures d’efficacité énergétique et les transports, a estimé à 1036 Mds d’euros le volume d’investissements nécessaires pour atteindre les trois objectifs de 2014 [9]. En relevant l’objectif de réduction de la consommation d’énergie primaire de 30% à 40%, ce montant s’élevait à 1 565 milliards d’euros par an selon la même étude, soit 8% du Pib européen et un plus d’un tiers des investissements privés et publics réalisés chaque année dans l’UE ; il paraît donc en théorie possible à atteindre.
Cependant, les investissements consacrés au climat n’ont jamais approché ce niveau : d’après la Banque européenne d’investissement, l’ensemble des montants publics et privés investis dans l’atténuation climatique en Europe s’élève à environ 200 Mds d’euro par an, soit 1,3% du Pib de l’UE [10]. Il faudrait donc augmenter massivement le volume d’investissements pour tenir les ambitions telles qu’elles ont été définies en 2018, alors que le Green Deal propose d’aller plus loin.
Ces exercices chiffrés peuvent donner le vertige mais ne signifient aucunement que la tâche serait impossible : au contraire, la même étude d’impact observe qu’« une augmentation initiale d’investissement dans l’amélioration de l’efficience énergétique sera dans une large mesure compensée par la baisse des coûts opérationnels [11] ». En revanche, le caractère massif des investissements signifie que l’horizon de rentabilité est très long et exposé à de nombreuses incertitudes – à commencer par la fluctuation future des prix des énergies fossiles –, ce qui explique sans doute la faiblesse des investissements privés. Face aux incertitudes de cette ampleur, la seule voie accessible semble de mobiliser des investissements publics bien plus massifs que ceux prévus actuellement, et de changer rapidement la comptabilisation des investissements publics « verts » dans le cadre des règles de discipline budgétaires européennes (voir la section 6.1).
Par ailleurs, un Green Deal cohérent doit être capable de lier la politique d’investissement à celle de désinvestissement, en utilisant la régulation financière (voir la section 5.3) et la politique monétaire (voir la section 5.4) pour rendre plus coûteux les investissements nuisibles. Cela suppose aussi de mettre fin aux subventions aux énergies fossiles et aux autres secteurs d’activité nocifs pour le climat ainsi qu’aux mécanismes de protection des investissements dans ces secteurs (voir la section 5.2.).
Incohérences entre les différentes politiques européennes
Les objectifs climatiques et environnementaux affirmés dans le Green Deal doivent orienter l’ensemble des politiques dans les domaines où l’UE possède une compétence exclusive ou partagée : non seulement les transports ou l’énergie, par exemple, mais aussi les règles du marché commun, l’union monétaire ou la politique commerciale. Le fait de ne pas les mentionner, ou de façon lapidaire, pourrait laisser penser qu’elles sont neutres par rapport au Green Deal, ce qui est loin d’être le cas. L’agriculture offre à cet égard un cas intermédiaire : un programme « De la ferme à l’assiette » est évoqué dans le projet mais les mesures envisagées pour le moment restent en deçà des objectifs généraux affichés dans le cadre du Green Deal.
Des incohérences au niveau des instruments de gouvernance
Comme dans le cas des politiques européennes, tous les outils de gouvernance dont l’UE dispose – le semestre européen, les études d’impacts ou le fléchage du budget communautaire – doivent concourir à orienter l’action de l’UE vers les objectifs du Green Deal. Le Green Deal annonce la réforme du semestre européen et ouvre le débat sur la place des « critères verts » dans les règles budgétaires (investissements verts). La Commission veut aussi examiner les méthodes de « budgétisation verte » (Green Budgeting) utilisées par les États membres et annonce certains textes législatifs. Toutes ces pistes doivent être poursuivies mais l’intégration des objectifs du Green Deal doit aller plus loin, jusqu’au renforcement des méthodologies d’évaluation sociale et environnementale, en passant par la comptabilité nationale élargie et l’inclusion de nouveaux indicateurs dans les évaluations menées régulièrement par la Commission européenne.
Maintenant que les contours du Green Deal ont été dévoilés, il faut les soumettre aux « tests de cohérence » et proposer des pistes pour l’améliorer – c’est l’objectif de la présente note.
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